Les Secrets de Saint Pierre

RAPPORT PUBLIC THEMATIQUE
Cour des Comptes du 14 octobre 2013

Les finances publiques locales
La Cour présente pour la première fois un rapport public consacré aux finances locales. S’ajoutant aux rapports relatifs aux finances de l’Etat et de la sécurité sociale, cette publication lui permet de couvrir chacune des trois composantes des finances publiques. Elle a vocation à être pérennisée selon un rythme annuel.

Cette publication est le fruit d’un travail commun à la Cour et aux chambres régionales des comptes. Elle croise ainsi une approche transversale et une approche territoriale. Elle a fait l’objet d’une contradiction avec les administrations d’Etat et les collectivités concernées, ainsi que d’échanges avec les principales associations d’élus locaux.

1) Les finances locales participent de l’équilibre global des finances publiques
La situation financière d’ensemble des collectivités territoriales est globalement saine : en 2012, leur déficit (3,1 Md€, soit 0,15 point de PIB) demeure peu élevé ; la dette locale représente 9,5 % de l’endettement public.
Il existe cependant des facteurs de déséquilibre résultant d’une progression des dépenses plus rapide que celle des recettes. Compte tenu du poids des concours financiers de l’Etat (75 Md€ hors fiscalité transférée) et de l’effet des transferts de fiscalité sur l’équilibre budgétaire de l’Etat, les finances locales sont une partie de l’ensemble interdépendant que forment les finances publiques. A l’avenir, ni les recettes ni l’endettement ne pourront s’ajuster à des dépenses locales fortement croissantes. Dès lors, la maîtrise des dépenses s’impose comme une nécessaire contribution des collectivités territoriales au redressement des comptes publics et au respect des engagements européens de la France.

2) La situation des différentes collectivités apparaît de plus en plus hétérogène
Les situations respectives des diverses collectivités apparaissent de plus en plus hétérogènes. La réforme de la fiscalité locale induite par la suppression de la taxe professionnelle a accru les différences de situation entre collectivités. Elle n’a en outre pas eu les mêmes effets pour les différentes catégories de collectivités. Le secteur communal bénéficie de ressources fiscales plus dynamiques que les départements et les régions. Cette évolution appelle un renforcement de la péréquation entre collectivités d’une même catégorie.
La Cour estime par ailleurs que la baisse des dotations de l’Etat, prévue par le projet de loi de finances pour 2014 (-1,5 Md€) et appelée à se prolonger en 2015 (-1,5 Md€ supplémentaire), aurait vocation à être modulée en fonction des marges de manœuvre budgétaires dont disposent les différentes catégories de collectivités. Elle considère également qu’au sein d’une même catégorie, la répartition de l’effort devrait être mise en œuvre selon une logique de péréquation.

3) Un dispositif de gouvernance associant les collectivités reste à construire
Le contexte des finances publiques et leur interdépendance rendent nécessaire la mise en place d’une véritable gouvernance des finances locales : tout particulièrement dans la situation présente, le renforcement du cadre européen et national de surveillance des finances publiques justifie de poser dans la loi des règles plus contraignantes en matière d’évolution attendue des recettes et des dépenses du secteur public local ; une instance nationale pourrait être le cadre permanent d’association des collectivités territoriales au dispositif de maîtrise de l’ensemble des finances publiques, tant en amont des lois de programmation et de finances, pour rendre un avis sur leur nature et leur étendue, qu’en aval, dans la déclinaison des orientations.

4) Une meilleure maîtrise des dépenses de fonctionnement est possible
Dans un contexte de ressources contraintes (autant en ce qui concerne les recettes fiscales que les concours financiers de l’Etat), plusieurs leviers de maîtrise des dépenses locales existent, à qualité de service public équivalente.

La rémunération du personnel représente environ 35 % des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales et de leurs établissements publics en 2012 (plus de 50 % pour les communes). Une partie de l’augmentation de la masse salariale des collectivités locales (40 % de la hausse de 2012) résulte de mesures législatives et réglementaires prises au plan national.

Néanmoins les décisions propres aux collectivités locales contribuent, pour une large part, à l’augmentation des dépenses de personnel. Or les collectivités locales disposent de leviers multiples pour contrôler ces dépenses. Les effectifs constituent un élément déterminant de l’évolution de la masse salariale, mais de nombreuses autres décisions influent sur cette dépense. Les marges d’inflexion restent significatives s’agissant du temps de travail, des régimes indemnitaires ou de la prévention de certaines absences pour raisons de santé. L’optimisation de l’organisation peut aussi fournir des pistes d’économies. On constate des taux d’administration très variables selon les territoires.

La mutualisation des services constitue une forme de rationalisation de nature à induire des économies. Les efforts de mutualisation des moyens entre collectivités locales, qui ont été entrepris, n’ont pas encore donné tous les résultats qu’on pouvait en attendre. La poursuite de ces efforts doit être une priorité nationale et locale, notamment au sein du bloc communal.

D’autres pistes d’économies existent : la rationalisation du patrimoine immobilier et les dépenses d’entretien (pour un enjeu de 3 Md€ en 2012) ; la recherche d’une politique d’achat plus efficiente en ce qui concerne les charges de gestion courante (29,7 Md€) ; une meilleure coordination et une rationalisation des interventions économiques des différents niveaux de collectivités (5 Md€).

5) La qualité de l’information financière locale peut être significativement améliorée
La qualité de l’information financière comme l'amélioration des processus de contrôle interne sont des enjeux essentiels, au moment où la gestion des collectivités territoriales est rendue plus contrainte.
La Cour estime notamment que les états financiers des collectivités et établissements publics locaux doivent évoluer afin de répondre aux meilleurs standards de qualité en la matière.

La Cour formule au total 23 recommandations, parmi lesquelles :

Sur la trajectoire d’ensemble des finances locales : préciser les règles d’encadrement des finances locales et décliner ces règles dans un pacte de gouvernance des finances locales élaboré au sein d’une instance de concertation associant les collectivités ; mettre en œuvre la baisse des dotations en 2015 selon une logique de péréquation.

Sur la qualité de l’information financière et comptable : ouvrir le chantier d’un compte financier unique et, pour les grandes collectivités, mettre en place un contrôle interne comptable répondant aux meilleurs standards.

Sur l’allocation des ressources : réexaminer l’allocation des ressources fiscales entre catégories de collectivités et doter chacune d’entre elles de ressources cohérentes au regard de leurs charges ; renforcer la péréquation horizontale.

Sur la maîtrise des dépenses de personnel : élaborer des engagements réciproques entre État et collectivités portant sur les objectifs de maîtrise des évolutions de la dépense afférente à la fonction publique territoriale ; s’agissant de l’État, prendre en compte ces objectifs dans ses décisions sur le point d’indice ou la grille indiciaire ; créer une incitation financière à la mutualisation des services entre communes et groupements ; s’agissant des collectivités territoriales, respecter la durée légale du temps de travail ainsi que la règlementation sur les régimes indemnitaires ; renforcer la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences.

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