72.994.000 euros, le budget consacré à l'emploi dans le Morbihan !

Conseil Général du Morbihan (12/13 novembre 2013)
ORIENTATIONS BUDGÉTAIRES 2014
// Insertion et emploi

I - CONTEXTE ET OBJECTIFS DE LA POLITIQUE SECTORIELLE
-
Désignés "chefs de file de l'insertion" par la loi du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion, les départements se voient peu à peu reconnaître une compétence à construire "des parcours intégrés d’accompagnement des personnes en situation d’exclusion" dans un contexte où la forte
montée du chômage et de la pauvreté réinterroge les modalités de l’action publique.

Au-delà du rSa, qui demeure le grand marqueur de notre politique sectorielle du fait de son poids financier, la responsabilité confiée à notre collectivité est de plus en plus celle d’un assembleur dont l’intervention territorialisée
doit contribuer à renforcer l’efficacité des différents opérateurs, pour l’accès à l’emploi des publics en difficulté.

Il ne s’agit pas de se substituer aux acteurs en place mais de veiller à mieux conjuguer, sur le territoire départemental, nos moyens et nos interventions – en particulier au titre de l’action sociale – avec ceux des autres
intervenants (État, Pôle emploi, région, communes et EPCI).

Deux textes d’actualité à vocation "programmatique" illustrent ces nouvelles attentes :

- "l’accord de partenariat" à intervenir d’ici la fin de l’année entre la France et la commission européenne qui décrira les objectifs et les modalités d’intervention des fonds européens en France. Dans sa première version, le
document envisage de déléguer aux départements la part de FSE dédiée à la "promotion de l’inclusion sociale et la lutte contre la pauvreté" et de leur "confier la responsabilité de coordonner l’action de tous les opérateurs (…)
pour le retour à l’emploi des publics en difficulté, en lien avec Pôle emploi", dans le cadre des pactes territoriaux d’insertion (PTI) ;

- "le plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale" adopté le 21 janvier 2013 par la France, qui prévoit, en lien avec les départements, d’améliorer la mise en cohérence de l’ensemble des dispositifs
d’accompagnement pour renforcer la solidarité envers les plus démunis qu’ils soient ou non en emploi.

La traduction concrète, de ces appels au décloisonnement et à la territorialisation des politiques de cohésion, constitue un enjeu fort pour notre politique sectorielle, et ceci d’autant plus que le coût des prestations et le nombre de personnes à accompagner progressent à un rythme inédit depuis près de deux ans. Elle suppose toutefois que les opérateurs nationaux (CAF, Pôle emploi…) soient en parallèle dotés de réelles marges de manoeuvre pour adapter leurs cadres d’interventions aux contextes et aux acteurs locaux.

Plus que jamais l'élaboration d'un savoir-faire collectif local est nécessaire pour améliorer concrètement le sort des Morbihannais en situation de chômage et/ou de pauvreté.

Dans ce contexte, la mise en oeuvre de la politique sectorielle "insertion et emploi" s’organise suivant cinq programmes d'intervention :

1. La prestation rSa dont il s'agit d'organiser l’accès à toutes ses dimensions (une allocation et un accompagnement adapté) ;

2. Le pacte territorial d'insertion qui vise précisément à organiser la mise en cohérence, sur le territoire départemental, de l’ensemble des interventions en faveur de l’insertion et de l’emploi ;

3. L'offre d'insertion qui vise à compléter la gamme de services existante, selon les spécificités locales et les besoins des publics ;

4. Les aides directes aux personnes en difficulté d'insertion qui facilitent la mise en oeuvre des parcours ;

5. La gestion de dispositifs pour le compte de l'État, incluant notamment la gestion des crédits européens destinés à l'inclusion et la lutte contre la pauvreté.

II - PROGRAMMES D'INTERVENTION MIS EN OEUVRE ET RÉSULTATS OBTENUSII - PROGRAMMES D'INTERVENTION MIS EN OEUVRE ET RÉSULTATS OBTENUS

1 – PRESTATION rSa

BP/DM 2013 = 62 551 000 €

Ce programme d’intervention, qui représente 85 % du budget consacré à la mise en oeuvre de la politique sectorielle, regroupe
:
- les moyens consacrés à l’allocation rSa,

- les moyens consentis à la CAF et à la MSA pour l’exercice des compétences qui leurs sont déléguées (120 K€ soit 0,2 % de ce programme).

Rappelons que le rSa recouvre deux natures de prestation :

- le rSa socle, à la charge du département, versé mensuellement à plus de 11 400 foyers morbihannais en moyenne en 2013, dont environ 13 % bénéficient d’une majoration en tant que parent isolé,

- le rSa activité, à la charge de l’État, lequel concerne en 2013, près de 5 800 foyers chaque mois. Cette composante du rSa est concernée par un projet de réforme qui pourrait intervenir en 2014.

Au total, plus de 15 500 foyers morbihannais ont été concernés par l’une ou l’autre de ces prestations chaque mois - dont environ 2 000 au titre des deux.

En raison d’un important "turn over", le rSa aura concerné environ 9 % des Morbihannais sur l’année 2013, laquelle se caractérise par une très forte augmentation du nombre de bénéficiaires (+ 7,5 % entre mai 2012 et mai 2013) et du coût de l’allocation dont le montant moyen mensuel brut est passé de 5,2 M€ en 2012 à 5,9 M€ en 2013.

Le rSa est une allocation différentielle, donc très sensible aux variations de revenus des ménages et à la situation de l’emploi.
L’augmentation du chômage et tout particulièrement la progression du chômage de longue durée ainsi que les difficultés d’accès au marché du travail des jeunes influent directement sur le rSa.

Or, notre département, bien que conservant un taux de chômage inférieur au niveau national (9,1 % contre 10,4 % à la fin du 1er trimestre 2013) présente, comme toute la région Bretagne, une dégradation plus marquée sur un an qu’au plan national (+
11,2 % au niveau national ; + 14,5 % pour la région Bretagne ; + 17 % pour le Morbihan1).

Cette tendance fait peser de lourdes inquiétudes sur les finances des départements. Elle n’épargne pas le Morbihan, bien au contraire, puisque notre département se caractérisant par un taux plus élevé de personnes en activité parmi les bénéficiaires du rSa (39 % contre 35 % au plan national) est de ce fait plus sensible que d’autres territoires aux variations de l’emploi.

Dans ce contexte, les efforts se concentrent sur :

- l’accès à un service de qualité : un accueil réactif des demandeurs de rSa pour la mise en oeuvre d’un accompagnement adapté après l’ouverture du droit ; des réponses personnalisées dans des délais acceptables : malgré l’augmentation des
recours : 572 au 1er semestre 2013 contre 529 en 2012, le délai moyen de réponse aux usagers est passé de 30 jours en 2012 à 23 jours en 2013 ;

- la mise en place d’un suivi effectif pour un nombre croissant de bénéficiaire du rSa (désignation d’un référent, établissement d’un contrat) ;

- une coopération efficace avec les organismes payeurs en matière de "juste droit".

Sur ce point, la nouvelle convention d’objectifs et de gestion signée entre la CNAF et l’État aura des implications puisqu’elle vise à simplifier l’accès au droit et à
renforcer l’accompagnement des familles vulnérables.

Maintenir cette qualité de service et ces exigences en 2014, dans un contexte qui n’offre pas de perspectives d’inversion de tendances à court terme, nécessitera plus que jamais de s’appuyer sur l’ensemble des opérateurs de l’accompagnement de
notre territoire et de renforcer leur capacité à agir ensemble.

2 – PACTE TERRITORIAL D'INSERTION

BP/DM 2013 = 467 100 €

Ce programme d’intervention est directement issu de la loi du 1er décembre 2009 généralisant le rSa et réformant les politiques d’insertion qui confie au département un rôle de chef de file des politiques d’insertion.

Les PTI font l’objet d’une attention particulière dans le double contexte de la future programmation européenne et de la mise en oeuvre du plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale. Ils apparaissent en effet comme des outils utiles pour clarifier l'articulation entre le département, d'une part, et l'État, les régions, les communes et les EPCI, d'autre part.

D’un impact budgétaire relativement modeste comparé aux autres programmes, le pacte n’appelle pas systématiquement de nouveaux financements mais a pour ambition de renforcer la complémentarité des acteurs dans un domaine où se croisent de nombreuses interventions.

Les crédits consacrés à ce programme d’intervention permettent notamment de contractualiser avec le plan local pour l’insertion et l’emploi de Lorient, les maisons de l’emploi et les missions locales pour l’insertion des jeunes.

Ils recouvrent également des moyens dédiés au fonctionnement et à l’animation du dispositif (mise à disposition de moyens par des collectivités locales) ainsi qu’à l’organisation de la représentation des usagers.

3 – OFFRE D'INSERTION

BP/DM 2013 = 4 410 000 €

Ce programme d’intervention regroupe les actions d’insertion financées ou cofinancées par le département, lesquelles se répartissent selon deux axes principaux :

- les dispositifs facilitant l’accès et le maintien dans l’emploi (mise en situation de travail dans les chantiers d’insertion, appui à la création et au développement d’entreprises, actions de mobilisation et d’accompagnement vers l’emploi, dispositifs
facilitant la mobilité…) ;

- les dispositifs visant à lever les freins à l’insertion (ateliers multi-activités, dispositifs d’accompagnement social vers le logement, la santé...)
.
Deux évolutions importantes du contexte sont susceptibles d’affecter ce programme en 2014 :

- la réforme du financement de l’insertion par l’activité économique à travers laquelle l’État envisage de substituer aux actuels contrats aidés sur les chantiers d’insertion (plus de 500 contrats cofinancés par le département chaque année) des "aides
au poste" selon une logique de modulation qui tiendrait compte du profil du public accueilli, des résultats en termes d’insertion et des efforts d’accompagnements mis en oeuvre ;

- l’évolution de l’offre de service de Pôle emploi, qui envisage de développer une offre plus globale envers l’ensemble "des publics en difficulté" en s’appuyant notamment sur une meilleure articulation de ses compétences avec les compétences sociales du département. La mise en oeuvre d’une telle complémentarité d’expertises, appellera en cours d’année 2014, la
formalisation d’un nouveau cadre conventionnel, en lien avec la future programmation FSE.
Au plan local, le renforcement des compétences des ateliers multi-activités en matière de santé-précarité apparaît comme prioritaire pour l’ensemble des intervenants (travailleurs sociaux, personnels médico-sociaux et encadrants) et le bon maillage territorial de ces outils pourrait constituer le support d’interventions pour un public plus large dans ce domaine.

Pour un niveau d’engagement financier relativement stable depuis 2010, la couverture territoriale des interventions du département continue de s’accroître, de même que le nombre de personnes accompagnées (+ 20 % entre 2010 et 2013).

4 – AIDES DIRECTES AUX PERSONNES EN DIFFICULTÉS D'INSERTION

BP/DM 2013 = 3 371 000 €

Ce programme d’intervention réunit, d’une part, deux fonds destinés à soutenir financièrement les démarches d’insertion (le FAI et le FDAJ) et, d’autre part, la contribution du département au financement des contrats uniques d’insertion pour les bénéficiaires du rSa.

· Le fonds d’aides à l’insertion (FAI)
Mobilisable pour les bénéficiaires du rSa, il permet la prise en charge de tout ou partie des coûts exposés par l’intéressé dans le cadre de démarches convenues avec son référent. Ce fonds évoluera en 2014 : pour rendre plus lisible la délivrance des aides financières par le département, il est envisagé de fusionner dans un fonds unique le fonds des aides départementales exceptionnelles (ADE) et le FAI.

· Le fonds départemental d’aide aux jeunes (FDAJ)
Mobilisable pour les jeunes en difficulté d’insertion, ce fonds intervient selon des modalités similaires à celles du FAI. Sa gestion est confiée aux missions locales depuis 2011. Outre les aides individuelles, le département soutient des actions
collectives qui répondent aux besoins prioritaires des jeunes sur les territoires.

· Le financement des contrats uniques
Il recouvre les aides apportées à l’employeur pour l’embauche d’un bénéficiaire du rSa dans le secteur non marchand (via le contrat d’accompagnement à l’emploi, CAE) ou dans le secteur marchand (via le contrat initiative emploi, CIE). La mise en
oeuvre de ces contrats fait l’objet d’une convention signée chaque année avec l’État qui vient compléter le financement dans des conditions précisées au plan national et régional, en fonction des objectifs de la politique de l’emploi. Plus de 1 100 CUI
sont cofinancés chaque année depuis 2009 par le département, dont environ 500 sur les chantiers d’insertion. Cette partie du programme pourrait donc être fortement impactée par la réforme de l’IAE qui prévoit de substituer à ces contrats des "aides aux postes" sur lesquelles une contribution du département serait attendue à un niveau encore incertain.

5 – GESTION DE DISPOSITIFS POUR LE COMPTE DE L'ÉTAT

BP/DM 2013 = 2 195 000 €

Ce programme d’intervention regroupe la gestion de deux dispositifs qui sont l’un et l’autre en pleine mutation :

· L’aide personnalisée au retour à l’emploi (APRE)
Elle est financée par le fonds national des solidarités actives et versée au bénéficiaire du rSa, au moment de la reprise d’emploi, sur proposition du référent, pour lever les derniers obstacles financiers avant le 1er salaire. L’État envisage de
réformer cette prestation fin 2013 au motif d’une gestion complexe et inégale sur le territoire.

Notons que les aides déléguées par l'État en 2013 n'ont pas permis d'apporter une réponse satisfaisante aux besoins des usagers concernés.

· Le fonds social européen (FSE)
Les négociations avec l’État concernant la gestion de la future période de programmation FSE 2014-2020 sont en cours. Les premières versions de l’accord de partenariat à intervenir avec la commission européenne évoquent le département comme possible responsable unique de la gestion des fonds dédiés à la "promotion de l’inclusion sociale et la lutte contre la pauvreté" sur son territoire.

Dans ce contexte, et malgré les incertitudes sur l’architecture qui sera finalement retenue et sur le montant des enveloppes à gérer, notre intervention au titre du FSE pourrait être élargie à de nouvelles actions touchant les publics les plus éloignés de
l’emploi ou à des opérations jusqu’alors gérées par Lorient Agglomération dans le cadre du PLIE du pays de Lorient.

Le département devrait ainsi être amené à se prononcer d’ici le début de l’année 2014 sur le "futur périmètre" de sa compétence de gestionnaire de FSE.

La gestion d’une subvention élargie à l’ensemble du champ thématique "inclusion" serait cohérente avec l’ambition d’assembleur portée par le pacte territorial d’insertion ; elle aurait aussi pour conséquence d’entraîner une avance de fonds par
le département deux à trois fois supérieure à partir de 2015.
III – ORIENTATIONS ET OBJECTIFS POUR 2014
Dans un contexte marqué par de nombreuses incertitudes (sur l’évolution du rSa, la réforme attendue de l’IAE, de l’APRE, les responsabilités confiées aux départements tant en matière de gouvernance des politiques de lutte contre
la pauvreté qu’en matière de gestion des fonds européens…), je vous propose :

· de poursuivre l'amélioration de la qualité d'accès au droit et de sécurisation de la gestion du rSa, en lien avec les organismes en charge du paiement des prestations et de maintenir dans un contexte
d’augmentation des demandes, des délais de réponse satisfaisants aux recours présentés par les bénéficiaires ;

· de faire vivre un pacte territorial rénové concrétisant la mise en oeuvre d'une politique d'insertion territoriale partagée entre le département et ses partenaires, plus globale, plus prévenante, moins centrée sur les
"dispositifs" et les interventions catégorielles et pouvant servir d’appui à une nouvelle architecture de gestion de la future programmation FSE ;

· de solliciter la gestion globale du FSE 2014-2020 sur l'ensemble du territoire départemental ;

· de poursuivre les efforts en matière d'accompagnement des bénéficiaires à travers des parcours articulés mettant en oeuvre la complémentarité entre interventions sociales et accompagnements vers l'emploi en s’attachant à :

- augmenter le taux de contrats d'insertion de manière homogène sur l'ensemble du département ;

- poursuivre l'élaboration d'une "boite à outils" partagée entre l'ensemble des référents ;

· plus particulièrement, sur l’offre d’insertion, il s’agira de :
- poursuivre le déploiement de l'évaluation par le niveau local de l’offre d’insertion, en associant les bénéficiaires des actions ;

- être force de proposition dans les instances de pilotage (CDIAE) et les instances d’animation territoriale (CTA) de l’insertion par l’activité économique ;

- renforcer les compétences en matière de santé des ateliers multi-activités et s’appuyer sur ce réseau d’opérateurs pour développer de nouvelles interventions en lien avec les acteurs de santé de chaque territoire ;

- fusionner les dispositifs d’aides individuelles à vocation sociale (FAI, ADE) pour améliorer la lisibilité de ces aides.