Effectif et efficacité...La décentralisation est-elle la solution ?

Les collectivités locales poussent encore l'emploi public à la hausse
Les Echos du 23 avril 2014
Leïla de Comarmond

En 2012, l'Insee a décompté 15.000 fonctionnaires de plus. La fonction publique d'Etat a pourtant supprimé 25.500 postes.

Des ministères qui réduisent leurs effectifs d'un côté, des collectivités locales et des hôpitaux qui continuent à créer des postes de l'autre et qui font pencher la balance. Tel est le paysage de l'emploi public en 2012 que dessine l'Insee dans l'étude qu'elle publie aujourd'hui.

L'année 2011 avait été historique avec des effectifs de la fonction publique globalement en baisse. L'année 2012 renoue avec la hausse des effectifs, qui ont atteint 5.372.600 personnes hors contrats aidés (5.507.900 avec). Au total, l'Insee a décompté quelque 15.000 fonctionnaires de plus lors de la première année du quinquennat de François Hollande. Les collectivités locales et les hôpitaux ont créé respectivement quelque 31.000 et 7.500 postes tandis que l'Etat en a encore perdu 25.500.

Ce contraste entre les évolutions de l'Etat et des deux autres fonctions publiques est encore plus marquant lorsque l'on s'intéresse au nombre de postes en équivalent temps plein. Il a encore plus reculé que le nombre d'agents dans la fonction publique d'Etat tandis qu'il a suivi la même tendance que celles des effectifs dans les fonctions publiques territoriale et hospitalière.

Baisse dans les ministères
Dans le paysage de l'emploi public, les ministères sont ceux qui ont le plus joué le jeu. Ils ont réduit le nombre de leurs agents de 2,3 % en 2012. Ce n'est pas le cas des établissements publics. La progression constatée par l'Insee est de 4 %. Elle doit être relativisée car une partie est liée à un transfert de personnel de l'Etat vers les universités. Ce phénomène neutralisé, la hausse reste tout de même de 2 %. Ce point de fuite a conduit à un durcissement des règles budgétaires pour les opérateurs de l'Etat en 2013 et 2014.

Mais l'essentiel de la question des effectifs concerne les collectivités territoriales, qui avaient pourtant connu une « relative stabilité de leurs effectifs » en 2011 (+ 0,3%). Le phénomène est inquiétant. La situation des communes en est emblématique. L'Insee constate, en effet, un double mouvement : une augmentation des agents des organismes intercommunaux du fait du transfert à ce niveau de certaines compétences, mais aussi, en même temps, une hausse du nombre d'agents communaux après deux années de baisse (+ 1,2 %). L'Institut montre pourtant que les collectivités locales disposent de plus de marges de manoeuvre que l'Etat pour réduire leurs effectifs si l'on s'en tient à leur pyramide des âges : 35 % des agents y sont âgés de cinquante ans ou plus, contre une moyenne de 31 % toutes fonctions publiques confondues.

L'étude de l'Insee livre, en outre, une indication précieuse sur le type d'emploi créé. Car l'engagement de la collectivité publique n'est pas le même, selon qu'il s'agisse de la création d'emplois non titulaires, donc occupés par des contractuels, ou d'emplois titulaires, donc occupés par des fonctionnaires sous statut. Dans la fonction publique de l'Etat, le solde négatif résulte d'un double mouvement d'augmentation du nombre de non-titulaires (+ 1,1 %) et de baisse du nombre de titulaires (- 0,8 %, hors militaires). Dans la fonction publique territoriale, le nombre de non-titulaires a augmenté deux fois plus vite que celui des titulaires. Enfin, dans la fonction publique hospitalière, on a assisté à un mouvement inverse de l'Etat, avec une hausse du nombre de titulaires et une baisse du nombre de contractuels.